La nuova legge sui rapporti tra Italia e Ue

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La nuova legge sui rapporti tra Italia e Ue

Di Lucia Serena Rossi

Dopo un iter di quasi due anni, la nuova legge 2012 n. 234 pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 3 del 4 gennaio sostituisce la L. 11/2005 (c.d. legge Buttiglione), fissando le “Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”.

Senza poter in questa sede approfondire le molteplici novità rispetto alla previgente disciplina, ma anche rispetto ai precedenti disegni legge, preme qui sottolineare gli aspetti più salienti per quel che riguarda da un lato i nuovi equilibri che si verranno a creare nell’ordinamento costituzionale italiano per effetto di questa legge e dall’altro i nuovi strumenti che dovrebbero consentire una migliore attuazione del diritto dell’Ue in Italia.

Nuovi equilibri costituzionali
In primo luogo, il Parlamento italiano viene maggiormente coinvolto sia nel processo di elaborazione delle norme europee (fase ascendente) che in quello di recepimento delle stesse (fase discendente). Ciò avviene in conformità con il Trattato di Lisbona, che ha introdotto il controllo da parte dei Parlamenti nazionali del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, e parallelamente a quanto si verifica in altri Stati membri, prima fra tutti la Germania, che è stata spinta dalla propria Corte Costituzionale ad una stretta parlamentarizzazione della politica europea.

La legge prevede un’informazione tempestiva ed una consultazione delle Camere da parte del governo, che si estende dai progetti preliminari della formazione degli atti dell’Ue all’approvazione delle stesse ed un rafforzamento del potere di indirizzo del Parlamento sul governo.

Vincolandone l’azione ad una serie di obblighi di informazione, rapporti, audizioni, fino al rispetto della riserva di esame parlamentare, la legge 234 pone precisi vincoli alla discrezionalità del governo: ciò non solo per quel che riguarda i singoli ministri nell’adozione delle norme in seno al Consiglio, ma anche per ciò che concerne il capo del governo nella formazione degli indirizzi politici in seno al Consiglio europeo.

A ciò si aggiunge il controllo di sussidiarietà e proporzionalità che il Parlamento è chiamato dal trattato di Lisbona ad esercitare sulla formazione delle norme di competenza non esclusiva dell’Ue. Conformemente a quanto prefigurato dal Trattato di Lisbona, il Parlamento italiano sarà poi coinvolto anche nella revisione semplificata dei Trattati, nel ricorso alla clausola di flessibilità dell’art. 352 Tfue e alle procedure c.d. dei “fremo di emergenza” in alcune materie particolarmente sensibili.

Il maggior controllo da parte del Parlamento nazionale indubbiamente riduce il c.d. “deficit democratico” dell’Unione, soprattutto in quelle materie in cui i governi dell’Ue possono ancora decidere senza che il Parlamento europeo sia coinvolto come legislatore e aumenta la legittimazione democratica degli atti dell’Unione.

D’altro canto, con la nuova legge il nostro Parlamento viene messo di fronte alle responsabilità incombenti sul paese a seguito di violazioni del diritto europeo. Il governo dovrà infatti trasmettere alle Camere tutte le informazioni relative alle procedure precontenziose e alle procedure di infrazione contro il nostro paese. La nuova legge impone che il ministro con competenza prevalente renda conto alle Camere entro venti giorni dall’apertura della procedura di infrazione delle ragioni che hanno determinata e delle azioni che intende assumere per porre rimedio alla situazione.

Poteri delle Regioni
Con la nuova legge appaiono invece, rispetto alla precedente normativa, ridotti i poteri delle Regioni in fase ascendente (peraltro sin qui assai scarsamente esercitati nella pratica). Scompare infatti la previsione di una partecipazione delle Regioni in seno alle istituzioni europee, e in particolare nelle delegazioni del Consiglio. Si tratta di una razionalizzazione che tiene conto del fatto che il sistema delle regioni capofila che dovrebbero rappresentare tutte le altre in seno alla delegazione italiana funzionava in maniera disomogenea ed insoddisfacente.

Ciò non significa tuttavia che le Regioni non possano far sentire la propria voce nella formazione di norme europee che incidano su materie di loro competenza, ma esse dovranno farlo per il tramite del governo.

Quest’ultimo dovrà fornire alla Conferenza delle Regioni e province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative informazione qualificata e tempestiva dei progetti di atti legislativi dell’ Unione che incidano sulle materie di competenza regionale.

Regioni e Province autonome potranno poi chiedere al governo una riserva di esame. Regioni e Province autonome potranno anche esercitare i controlli di sussidiarietà e proporzionalità introdotti dal Trattato di Lisbona, facendo pervenire le loro osservazioni alla Camere. Queste ultime d’altro canto hanno la facoltà, ma non l’obbligo, di consultare i consigli regionali.

La sessione europea della Conferenza Stato-Regioni e province autonome costituirà la sede principale in cui Regioni e province autonome potranno discutere con il governo gli indirizzi generali sulla formazione delle norme europee e i criteri e strumenti di attuazione delle stesse.

La nuova legge prevede che la Conferenza dovrà tenersi almeno ogni quattro mesi (anziché sei), ma tale frequenza sembra ancora troppo scarsa. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali dovrà poi essere convocata almeno due volte all’anno per trattare gli aspetti delle politiche europee di interesse per gli enti locali.

La terza innovazione da un punto di vista istituzionale consiste nel fatto che la nuova legge sposta il baricentro della competenza in merito alla partecipazione italiana all’Ue dal ministero degli affari esteri a quello per gli affari europei. Quest’ultimo infatti non solo è la figura di riferimento, assieme al dipartimento delle politiche europee, per tutto ciò che riguarda la fase discendente (come era in precedenza), ma diventa anche il fulcro della fase ascendente. Spettano infatti al ministro per gli affari europei (o alla presidenza del Consiglio con facoltà di delegarli a tale ministro) il raccordo con il Parlamento, le Regioni e gli enti locali, il coordinamento degli obblighi di informazione.

Rimane un interrogativo sul coordinamento fra la Rappresentanza permanente italiana a Bruxelles, che dipende dal ministero per gli affari esteri, e il ministro per gli affari europei e che coordina i Coreper e i negoziati in seno al Consiglio ed ha meglio di ogni altro la visione degli equilibri e dei margini negoziali.

Il ridimensionamento del ruolo del ministero affari esteri nelle materie europee sembra inserirsi in un ragionamento secondo cui tali materie non possono ormai più essere considerate “internazionali”.

Nuovi strumenti
La legge 234 introduce una nuova disciplina del recepimento della legislazione europea nel nostro Stato, separando l’attuazione delle direttive da quella di altri atti dell’Unione, in modo da accelerarne e renderne più puntuale il recepimento in Italia. Si tratta di un’innovazione opportuna in quanto la mancata o erronea attuazione di direttive è sempre stata la principale fonte di condanne di infrazione per l’Italia.

L’attuale legge comunitaria viene sdoppiata in due distinte leggi:
a) la legge di delegazione europea per l’attuazione delle direttive (e di quello che rimane delle decisioni quadro adottate prima del Trattato di Lisbona), che il governo dovrà presentare ogni anno al Parlamento entro il 28 febbraio, la quale contiene solo deleghe legislative e autorizzazioni all'attuazione in via regolamentare. Nel caso di ulteriori esigenze di adempimento di direttive un secondo disegno di legge di delegazione europea può essere presentato entro il 31 luglio di ogni anno.

b) la legge europea, che il governo potrà eventualmente presentare al Parlamento anche in tempi diversi rispetto alla legge di delegazione europea, che riguarda disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli altri atti dell’Unione europea ed ai Trattati internazionali conclusi dall’Unione e quelle emanate nell’ambito del potere sostituivo.

Ai nuovi strumenti si accompagna la possibilità che la legge di delegazione europea delegifichi in via regolamentare l’attuazione di alcune direttive. Rimane comunque aperta la possibilità di adottare leggi ad hoc per il recepimento di singoli atti normativi europei. Sono poi ribaditi i poteri di sostituzione flessibile dello Stato rispetto all’attuazione regionale, già previsti dalla Legge Buttiglione.

La nuova legge affronta infine la materia degli aiuti di Stato, con particolare riferimento al recupero degli aiuti illegittimi e al contenzioso davanti alla Corte di giustizia dell'Unione europea, per garantire meccanismi più efficaci e tempestivi.

Debolezza costituzionale
La legge 234 del 2012 incide sicuramente su equilibri di carattere costituzionale, nel silenzio della Costituzione. Tuttavia proprio il carattere non costituzionale di detta legge ne costituisce il punto debole e vi è da rammaricarsi, dato il consenso bipartisan della sua approvazione, che essa non sia stata presentata come legge costituzionale.

Nonostante infatti essa miri a stabilire procedure e meccanismi inderogabili e destinati a costituire un quadro che duri nel tempo, si tratta pur sempre di una legge ordinaria. Essa pertanto potrebbe pur sempre essere derogata da leggi successive. Per la verità la legge contiene una disposizione secondo cui “le disposizioni della presente legge possono essere modificate, derogate, sospese o abrogate da successive leggi solo attraverso l’esplicita indicazione delle disposizioni da modificare, derogare, sospendere o abrogare”. Se una tale precisazione può contribuire a far considerare la legge 234 come una lex specialis, dunque non automaticamente derogabile da norme successive, risulta comunque evidente la fragilità di un simile baluardo davanti all’adozione di norme contrastanti, rispetto a quello che avrebbe potuto risultare da una legge costituzionale.

Lucia Serena Rossi è Ordinario di diritto Ue, Università di Bologna.

Da affarinternazionali.it, 19/02/2013




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